潘永刚 蔡海珍 唐艳菊

党的十八大以来，党中央对生态文明建设作出一系列重要部署，生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一起纳入到中国特色社会主义“五位一体”的总体布局中。党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》将绿色发展、循环发展、低碳发展作为建设生态文明的基本途径。

在践行生态文明过程中，再生资源回收利用行业因节约资源和保护环境方面的重要功能再次受到重视，并逐步摆脱以前粗放式扩张的老路，以绿色发展的眼光审视产业布局，成为实施绿色、低碳、循环发展的重要内容。2012年以来的10年间，我国再生资源行业取得了突飞猛进的发展，行业地位不断提升，资源利用效率大幅提升，资源利用能力显著增强。再生资源已经成为我国工业生产的重要原材料，对国家资源安全的支撑保障作用逐步增强。

当前，绿色发展理念已贯穿到了再生资源产业链的各环节和全过程，从回收、分拣、运输，到加工、循环利用、再制造以及废物处置，严格执行环保、安全、卫生、劳动保护、质量等相关标准，推动再生资源综合利用企业完善环保制度，加强环保设施建设和运营管理，推进清洁生产，实现达标排放，防止二次污染，保障生态环境安全。

 一、行业发展成果凸显

（一）回收规模不断提高

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，再生资源回收行业推动绿色发展、战略资源保障、助力实现经济可持续发展的战略价值受到高度重视，产业发展迅速，包括废旧金属、废纸、废塑料在内的传统资源循环利用产业已形成较大规模。

2021年我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸等10类主要再生资源回收利用量接近4.1亿吨（见表1），是2012年的2.5倍以上，再生资源已经成为工业生产的重要原材料来源之一，对国家资源安全的支撑保障作用逐步增强。

表1：2012-2021年我国再生资源回收量

数据来源：根据商务部发布的行业报告及中再生协会测算整理

据中国再生资源回收利用协会（以下简称中再生协会）测算，2021年我国再生资源主要品类回收总额约9454亿元，同比增长约5%，其中报废机动车、废钢铁、废旧纺织品、废轮胎、废电池等品种的回收额均有增长。2021年主要品种再生资源回收总值较2012年增长了75%（见图1）。2020年我国全面禁止洋垃圾入境后，促使再生资源行业走向以国内回收为主要依托的转型发展道路，废纸、废塑料、废有色等传统再生资源品类国内回收量均明显提升。此外，再生资源利用能力显著增强，2021年大宗固废综合利用率达56%以上；农作物秸秆综合利用率达86%以上；建筑垃圾综合利用率达50%以上。

图1：近十年再生资源回收总值

数据来源：根据商务部发布的行业报告及中再生协会测算整理

2012年至2021年，我国国内生产总值（GDP）由519470亿元上升到1143670亿元，2013年至2021年年均增长6.6%。与此同时，随着社会经济的发展、人们生活水平的提高，再生资源回收量日益提高，我国主要品种再生资源回收量由2012年的1.6亿吨，上升到2021年的4.1亿吨，年均递增10.2%，增长速度快于GDP的增长。可见，近些年来我国再生资源回收利用行业发展迅猛，为我国绿色、低碳、循环转型发展起到了重要的推动作用。

（二）回收体系逐步完善

回收体系是我国再生资源回收行业的基础支撑，随着再生资源行业规模的不断扩大，我国在充分规范整合和利用现有再生资源回收渠道的基础上，逐渐探索形成了回收交投点、中转站、分拣中心的三位一体回收体系。2016年《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》提出推动垃圾收运体系与再生资源回收体系的“两网融合”后，在国家推动城市垃圾分类工作的作用下，再生资源回收交投点开始与垃圾分类回收点并联进社区，打通了居民端再生资源交投的最后一公里，有效扩展了再生资源前端回收网络。商务部作为再生资源回收行业主管部门，陆续出台《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020年）》《关于加快推进再生资源产业发展的指导意见》等政策文件。到2021年，我国再生资源回收企业约有10万家、加工利用企业约15万家（在业、存续），从业人员约1200万人左右。从地域分布来看，山东、广东、江苏的行业相关企业注册量名列前三位。据不完全统计，目前已形成回收网点约15万个，各类大型分拣中心约1800个，区域性集散市场约220个，区域性大型分拣集聚区约60个，回收网络初具雏形。

（三）回收模式不断创新

随着垃圾分类与再生资源回收衔接模式、“互联网+回收”模式、手机app或热线平台服务模式逐步成熟，我国集回收、分拣、集散为一体的再生资源回收体系不断呈现新的发展业态。

一是技术上，互联网将与再生资源深度融合。相比于传统的线下回收模式，“互联网+”模式具备更多优势，如信息公开、服务专业、线上和线下相结合、追踪系统完善、突破地域限制等。“虎哥”“嗨回收”等“互联网+回收”交易平台，将回收交易终端深入城市社区，把城市中产生的废旧资源回收并转换为线上的货币或积分等，实现再生资源云回收。未来，随着“互联网+物联网+再生资源”战略的实施，充分利用已有集散市场的线下资源，建立专供再生资源回收体系的物联网平台，将完成再生资源的GPS实时跟踪，全程监管废物进园到入园拆解、交易再到加工的整个过程，有效提高再生资源的流通效率。

二是衔接上，“两网融合”推动形成大回收体系。通过融合城市环卫运输网络和再生资源回收网络，充分利用现有城市环卫运输网络基础优势，融入再生资源分类收集、清运、中转，能够有效提高再生资源的回收效率。以上海市为代表的很多城市通过选择行业优势企业建设和运营分拣中心，并建立了城市村、社区到街道、镇再到区市级的再生资源回收网络和体系，连通前端分类和末端处置，从而确保再生资源的高效化利用，并为智慧城市、垃圾源头减量、中转高效化、未端资源化和垃圾全程可追溯系统的建设做出了先行、先试、先应用的探索。随着“两网融合”的深入推进，再生资源回收体系将逐渐细化成熟,更能适应我国经济社会发展的新常态，进而形成更加健康的行业生态。

（四）资源利用采用圈区管理，实现资源价值集聚

再生资源行业仅仅依靠规模的粗放扩大，已经不能满足中央建设生态文明、发展循环经济、实现绿色发展、低碳发展、循环发展的需要。行业需要探索一种产业化发展模式，来整合无序回收，消除二次污染，规范行业运行，促进科技创新，形成商业规模，从而提高资源的规模化、高值化利用水平和产业化、集约化程度，使再生资源行业尽快完成转型升级，真正成为支撑我国社会经济可持续发展的战略性新兴产业。为此，国家发展改革委和财政部开展了“城市矿产”示范基地建设，着力为我国再生资源行业探索一种具有中国特色的产业化发展模式。自2010年以来，国家发展改革委先后批复了六批49家国家级“城市矿产”示范基地，截止2022年，已有38家基地通过了终期验收。国家有关部门持续推动开展了再生资源循环利用园区化管理方式，明确129个国家级循环经济试点示范园区，截止2021年，已有97个通过验收；2018年，国家发展改革委会同住房城乡建设部印发实施《关于推进资源循环利用基地建设的通知》，进一步推进城市典型废物的资源化利用和无害化处置，并在全国范围内确定了50家基地开展示范建设。工业和信息化部连续发布两批60个《工业资源综合利用示范基地》；生态环境部推动110余个“无废城市”建设试点工作。

在国家相关部委和各级政府的大力支持和推动下，以上园区和基地建设运营良好、成效显著，高效聚集各类再生资源，彰显了我国在推动行业规范化管理方面的信心和决心，有效推进了我国资源循环利用产业规范化、规模化、清洁化发展，提升了再生资源产业整体发展水平，促进了我国循环经济发展和生态文明建设。

（五）实施生产者责任延伸（EPR）压实源头主体责任

我国在废弃电器电子产品中率先实施EPR制度。2012年，国家设立废弃电器电子产品处理基金，向电器电子产品生产者征收费用，对取得资格许可的处理企业开展规范回收处理予以补贴，目前针对电视机、电冰箱、洗衣机、空气调节器和微型计算机五类废弃电器电子产品（简称“四机一脑”）开展补贴。基金制度成功实施10年以来，充分借鉴了国际经验和国际惯例，立足于中国生产、消费、回收处理模式的国情特点，激励引导企业规范开展废弃电器电子产品回收处理，一方面有效防治区域性环境污染、降低长期环境风险；另一方面持续推动电子废物“变废为宝”、电器电子产品生产者责任延伸制度落地见效，通过政府监管、市场调节、社会监督，逐步形成具有中国特色的废弃电器电子产品全流程管理模式，已经成为广大发展中国家广为借鉴的成功模式。

2012年至2020年，国家累计发放219亿元废弃电器电子产品处理基金用于补贴处理企业，引导约6亿台电视机、电冰箱、洗衣机、空气调节器和微型计算机进入正规处理企业处理，上述“四机一脑”规范回收处理率超40%，其中电视机回收率高达94%以上，电冰箱的回收率达到77%以上，处于国际领先水平，有效消除环境风险，保障人民群众身体健康。2012年至2020年，我国具备相应资质的企业进行规范处理或利用后的拆解产物总量为1456.27万吨。主要产物有废弃阴极射线管（CRT）玻璃580.57万吨；塑料290.24万吨，铁及其合金264.26万吨，压缩机74.66万吨，保温层材料46.85万吨，电动机45.15万吨，印刷电路板78.85万吨，铜及其合金22.19万吨，有效地防控了环境污染风险。仅2021年，规范拆解8700多万台“四机一脑”，可回收钢铁84.0万吨、铜2.2万吨、铝1.7万吨、塑料49.1万吨，CRT屏玻璃35.2万吨。

据相关测算，每回收处理1吨电子废物可减排二氧化碳4.73吨，减排二氧化硫0.046吨，减排废水24.23吨，减排固体废物13.61吨，节约标准煤1.97吨，有效防止电子废物带来的“二次污染”，同时避免了因电子废物污染造成的巨额生态环境修复成本。

国家发展改革委同时推动报废汽车、废铅酸电池、复合包装物纳入生产者责任延伸制度管理，并取得了一定的成效。

（六）行业基础建设得到进一步加强

2012年以来，《废钢铁加工行业准入条件》《废塑料综合利用行业规范条件》《废旧轮胎综合利用行业规范条件》《再生铅行业规范条件》《废纸加工行业规范条件》《新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用行业规范条件》等规范条件陆续出台，多批废钢铁、废塑料、废旧轮胎、新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用行业规范企业名单进行公示，入围企业达到规范化回收与分拣加工，且具备合规经营场地和加工设施设备等条件，对引导和推动再生资源加工利用环节的规范化起到了重要作用。此外，相关部门陆续发布《再生资源绿色分拣中心建设管理规范》《再生资源回收体系建设规范》《再生资源产业园区分类与基本规范》《废纸加工行业规范条件》《炼钢铁素炉料（废钢铁）加工利用技术条件》《废弃电器电子产品回收处理污染控制导则》《电子电气产品可回收利用材料选择导则》等百余项不同等级的行业相关标准，为再生资源回收利用的规范化建设管理提供了依据，为政府部门提供了管理抓手。

2021年《再生资源绿色分拣中心建设管理规范》的出台，对于推动行业回收处理规范发展提供了最新的依据，新增了综合型分拣中心的定义和设计要求，并对生活源可回收物分拣中心的厂区面积和加工能力进行了适度放宽；首次提出单位再生资源分拣量能耗、水耗等概念，接轨碳达峰碳中和，使行业参与者更加有章可循。配合国家有关部门出台的政策，主要企业在加大建设绿色分拣中心力度，并纷纷对原有分拣中心进行升级改造。据中再生协会统计，2022年以来自主申请绿色分拣中心第三方认证的企业超过200家，符合条件的约70家，已通过认证机构认证取得证书的25家，类型包括专业型及综合型分拣中心，地域范围覆盖全国主要地区，苏、浙、粤等东部发达地区城市较多。

（七）技术装备水平不断得到提升

在循环经济理念推动下，我国再生资源形成了“资源—产品—废弃物—再生资源—产品”的闭合流程，构成了由回收、加工和利用三大部分组成的再生资源产业链条，其纵向延伸带动了利用端技术进步，并努力在一些关键技术取得突破。工信部连续多年发布《国家工业资源综合利用先进适用工艺技术设备目录》，一大批再生资源循环利用装备进入技术装备目录库，推动了先进适用装备的研发、推广和使用。

据中再生协会调研，废钢回收利用技术方面，一是研发废钢破碎料精细化分选技术，对多种类金属进行识别和分离，突破双能X射线分选技术、涡电流分选技术、智能传感分选技术以及颜色和形状分选技术等关键技术，实现千万吨级成分复杂难用再生金属破碎料提质利用。二是废钢智能检测技术，突破视觉智能技术提取废钢图像特征、识别意外缺陷、废钢智能扣杂扣重模型、废钢智能标注模型等关键技术，检判定级量超过1000万吨，可建立20种以上废钢料型智能识别资料库。三是开发利用不锈钢冶炼余热或其他热源对废不锈钢进行预热并实现表面附着的有害物高效脱除装备，破解废钢的保级利用难题。四是研发基于计算机网络与工业物联网技术，集进料系统、主机系统、铁料输送系统、低压配电系统和高压配电系统于一体的智能废钢破碎机生产线。

废有色金属回收利用方面，聚焦于研发废铝、废铜综合利用技术装备研发及集分选、加工、再利用于一体的数字化集成管理应用平台。

废弃电器电子产品回收拆解方面，针对废弃电器电子产品规模化处理，提高资源化处置水平，研究利用火法冶金技术，利用高温将电子废弃物中的非金属物质碳化或渣化，实现金属回收，其处理能力大，可与废杂五金、电镀污泥等协同冶炼，运行成本较低，有利于大规模连续性生产，经济效益显著。

报废汽车回收拆解方面，针对报废电动汽车品种繁多、报废状态及结构复杂，大规模安全智能拆解利用难题，研发多机械臂高效协同的报废车辆智能拆解系统、车用高压电气安全评估与电机电控模块性能检测及再利用技术、报废车壳整体破碎—涂装脱除一体化装备及多级分选技术，破碎分选高混杂残余物安全处置技术及装备以及全流程智慧管控体系。

废旧纺织品利用方面，针对废旧涤棉纺织品综合利用难题，研发攻关纺织品成份快速在线测量、混纺织物分离、废旧涤纶再聚合、二手服装消毒等关键技术。

（八）危险废物资源化利用成为新的业务领域

危险废物处理方式主要为无害化处置和资源化利用，其中资源化利用主要适用于含有较多有价值成分或一定热值的废物，如废酸、废盐等，在各种处理方式中，资源化利用最大限度地发掘了危险废物的残余价值，可有效降低处理成本，契合资源节约、循环利用、绿色低碳的发展方向，是最具有发展潜力的处理方式。生态环境部《2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，我国工业危险废物综合利用量占利用处置及贮存总量的47.2%，处置量、贮存量分别占比38.5%和14.3%，综合利用是处理工业危险废物的主要方式。为确保危险废物资源化利用做到合规、合法，以《废钢桶再生》《酸洗污泥制备轻集料》等一些列标准陆续发布，在做到污染物控制的同时，做到了资源的高效循环利用，为企业发展拓宽了渠道。

（九）再生资源回收利用已经成为实现“双碳”目标的重要路径

实现碳达峰碳中和是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。国内外大量实践证明，发展循环经济可以显著提高资源能源利用效率，大幅减少资源开采利用中的碳排放，而且减碳成本相对较低。例如，我国钢铁行业碳排放量占全国碳排放总量的15%左右，如果全废钢-电炉短流程炼钢规模占比提高10%，至少可减少碳排放量1.6亿吨，相当于全国碳排放量降低1.3%左右。大量使用再生资源替代原生资源，可以减少能源消耗，从而取得良好的降碳效果。据估算，再生资源有望在2050年减少全球水泥、钢铁、塑料和铝等原材料生产中约40%的二氧化碳排放，为实现碳中和目标提供重要支撑。

二、行业发展存在薄弱环节

十年间行业砥砺前行，虽然取得了很大发展，但仍然存在以下薄弱环节：一是再生企业回收站点、转运站和分拣中心没有纳入城市发展规划，回收端经营场所不稳定；行业发展的技术装备水平还有较大提高空间，尤其是包括稀贵金属提炼、危废资源化等复杂难用再生资源品种回收利用程度亟待提高；低值可回收物回收渠道不畅；利用再生原料的产品推广使用缺乏制度设计；税收问题，尤其是回收利用企业所得税问题依然困扰行业发展。

三、未来发展空间广阔

进入“十四五”以来，国家持续高度重视再生资源行业的发展。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》、国家发展改革委《十四五时期循环经济发展规划》《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》《关于组织开展废旧物资循环利用体系示范城市建设的通知》等一系列重要文件陆续发布，对不同阶段发展循环经济及再生资源的主要目标、重点任务、重点工程、保障措施等进行了全面部署，将资源产出率、综合利用率、能耗、碳排放等循环经济重要指标纳入国民经济和社会发展规划，鼓励和引导企业、社区居民等各方积极加入资源循环利用体系，推动再生资源行业的发展，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

推动再生资源回收利用向精细化、规模化、高质化发展是行业未来发展的主要目标，按照“稳基础、补短板、强弱项”的思路，精准施策，建议如下：

（一）完善行业用地保障机制

建议地方政府将再生资源回收设施建设纳入国土空间规划，明确再生资源回收用地的属性，为回收经营者申请用地提供政策依据。过渡阶段，建议利用工业用地和城市边角空间地带，采用弹性年期出让制度，采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式使用土地。可参照上海市近期制定发布的《关于进一步支持本市资源循环利用行业稳定发展的实施意见》，要求区、县将再生资源回收“站和场”纳入本地区环境卫生设施专项规划，保障其用地稳定固化。同时要求有产业用地的区、县拿出1%产业用地专门用于发展资源循环利用行业，持续提升再生资源回收利用体系规划保障。

（二）大力提升回收关键技术装备水平

建议有关部门建立再生资源分拣及利用关键技术装备及项目库。包括征集废钢铁、废纸、废塑料等主要再生资源品种的破碎、剪切、分选、分拣、打包等技术装备；废弃电器电子产品拆解、报废车拆解等技术装备；主要再生资源品种及以动力电池、光伏为代表的新型品种的资源化利用关键技术装备选。先进技术装备指标主要包括能耗、水耗、加工能力、自动化水平、污染物控制等内容，经行业专家评审后入库，扩大新型装备的利用水平和应用范围。

（三）开展高值复杂再生资源回收利用科技攻关

当前，我国再生资源回收利用当中，金银铂铑钯等稀贵金属提炼、危险废物资源化利用等领域存在科技研发实力不强、利用品位低、企业规模小、资源浪费大等问题。建议在此领域开展技术攻关专项行动，向社会征集行业有实力的企业，国家给予政策支持，结合院士团队，整合各方力量在重点领域开展科技攻关，打造国内不同领域的欧洲比利时“优美科”式典型企业，确保重要战略资源。

（四）推广使用再生原料、再生产品

长期以来，再生产品在国内推广使用情况并不理想，没有形成体系化的制度安排。鉴于我国用再生资源制造出的产品的性能越来越稳定，含有再生塑料、再生纸、再生钢铁等再生原料产品与使用原生材料制造出来的产品质量、性能已无差异，建议加快再生资源加工产品相关制度顶层设计，规定相关产品中再生资源含量不得少于特定比例，实现再生资源为原料的产品大范围推广；参考国际主流认证制度，探索相关认证内容、认证程序、认证实效、认证机构和人员，建立国内再生资源加工产品认证机制，力争实现与国际认证方式互通互认，打通国内外在使用再生材料方面的障碍。考虑将再生产品的消费与集团采购、政府采购等挂钩，营造良性生态环境，也为再生产品的消费创造市场氛围。

（五）推进外卖餐盒等低值可回收物回收利用

当前，以外卖餐盒、废旧纺织品、废玻璃为代表的低值可回收物产生量大，回收难题亟待破解，建议启动“低值可回收物回收利用”专项行动，出台包括分拣场地建设、城市回收网络布局、回收利用项目落地与加工利用产业园区的渠道对接等一些列支持政策，确保垃圾分类制度真正落到实处，可回收物有处去并实现充分利用。

（六）建设绿色分拣中心新型回收体系

2021年《再生资源绿色分拣中心建设管理规范》发布，首次提出单位再生资源分拣量能耗、水耗等概念，接轨碳达峰和碳中和，成为再生资源回收利用体系建设的关键节点，是各地在推动再生资源回收利用工作中“看得见、摸得着”的实体项目。按照国家发展改革委《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》中明确“到2025年要建设1000个绿色分拣中心的目标”，建议开展《再生资源绿色分拣中心》建设专项行动，要求各地大力推动专项建设，在项目建设中予以优先立项、对于分拣中心建设中技改项目予以优先支持、建有分拣中心的企业优先纳入当地资源循环利用企业发展名单，并推动第三方的认证等工作。

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，要全面提高资源利用效率。用好再生资源，便是节约集约利用资源、推动资源利用方式转变、提高资源利用效率的题中应有之义。实践表明，大力发展循环经济，推进资源节约集约循环利用，对于提升国家资源安全保障能力，推动实现碳达峰、碳中和目标具有十分重要的战略意义。

（作者：潘永刚，中国再生资源回收利用协会副会长、秘书长；蔡海珍、唐艳菊：中国再生资源回收利用协会副秘书长）