郝大伟 杨涛 孙涛

2023年8月十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》包括防范化解地方政府债务风险，主要有三大要点：一是制定实施一揽子化债方案。二是中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。三是加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。2023年10月30日至31日，中央金融工作会议在北京举行，再次提到要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构，而地方债务化解的方向更加明确。

一、地方债形成历史回顾

（一）计划经济时代的“零负债”观念。1949年12月新中国第一支公债--“胜利折实公债”。1954年-1958（一五计划）发行了30亿国家经济建设公，但随着国民经济发展恢复，以上的债务还清以后，国债就停发了。1968-1980年“既无内债、又无外债”的阶段。

（二）改革开放、弥补赤字。1981年重启国债的发行。第一年48亿多，1987年突破100亿，抛弃了零负债的观念，国债发行常态化。原因主要有两方面，一是改革开放需要资本投入，二是“放权让利”财政吃紧，特别是中央财政吃紧，零负债老观念解除了束缚，进一步解放了思想。

（三）1995年《中央银行法》出台。规定财政透支不能向中央银行透支或者借款，所以国债成为了弥补财政赤字的手段，这个时候市场化开始逐步建立，国债的发行规模也逐步增加扩大。最终形成了以银行间市场为主体、交易所柜台债券市场并行发展的格局。

（四）2015年预算法修订，允许地方政府发债。“两个比重”过低的问题的出现（全国财政收入占GDP、中央财政占全国财政收入），影响了宏观调控，随后启动了分税制改革，央地财力格局发生根本性调整。同时，地方政府财权与事权不匹配，地方经济快速发展，需要大量的资本投入。

二、当前的形势与风险

2008年为应对金融危机、帮助地方政府融资，中央放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。当年，全国共有融资平台公司3000余家，2009年激增至8000余家。猛烈刺激，迅速稳定经济，但大水漫灌导致泥沙俱下：短短三五年，地方政府就积累了天量债务，形成了现在的债务风险。到了2014年末，全国范围，政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元；或有债务8.6万亿元。

（一）税收收入和非税收入均出现下滑。实体经济基本面整体趋弱，经济复苏进度较慢。内需不足、投资下滑及市场预期走弱都对税收收入形成较大冲击，土地出让金等非税收入增速不断下滑是拖累财政收入下滑的主要因素。

（二）偿债压力加大。债务余额快速累计、债务率快速攀升；偿债压力大、局部风险需引起高度关注（财政重整）。

整体来看：2022年全国地方政府债务余额35万亿元，一般债务15万亿亿元；专项债务20万亿亿元。债务率达到125.3%，超过120%的国际警戒线和财政部确定的100%的警戒线。

（三）隐性债务历史遗留问题仍在不断累积。今年二季度以来城投债务风险不断加剧，特别是随着云南、广西、贵州、甘肃兰州、内蒙古以及山东潍坊和青岛李沧区等地城投债务负面舆情不断，城投债务本身以及市场对城投债务的悲观情绪均达到一个临界点，倒逼决策层把隐性债务化解放在更为重要的位置上。

（四）诱发系统性金融风险。根据IMF测算，2023年我国地方政府融资平台总额预计将达到65.7万亿元人民币。中诚信国际测算，2022年地方政府隐性债务规模在52万亿-57万亿 ，地方政府广义负债率在72%~76%。地方政府隐性债务规模大、增长速度快、方式多样隐蔽且风险关联复杂，随着土地出让收入下行，房地产市场紧缩，融资平台融资受困，甚至导致债务违约、很容易引发系统性金融风险。

三、债务化解方式

针对地方债务风险问题，中央财经大学博士后、副教授顾炜宇表示需要从两方面入手，一是基本面措施应着眼于长期发展和短期冲击应对，穿越周期；二是技术性措施应做好政策与监管、金融市场与金融交易的配合。

（一）债务化解一般方式。2018年10月，财政部相继下发《地方全口径债务清查统计填报说明》中第十五条“债务化解计划”便提出六种常见的债务化解举措，具体为（1）安排财政资金偿还；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还；（4）合规转化为企业经营性债务；（5）通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）采取破产重整或清算方式化解。

（二）城投平台常见化解方式。目前，政策层面对高风险地区的隐性债务比较关注，应对债务风险需要治本与治标兼顾。对于近年来地方政府化解城投平台债务的方式，可以总结为五大类：置换型、资源型、恳谈型、政策型、内生型。一是置换型。即“置换债券”，以“借新还旧”模式出现。二是资源型。“资源型”包括当地政府拥有较高变现能力的资源及资金，“资源”指的是以白酒、矿产、股权等存量资产进行盘活，“资金”指的是由政府设置专项基金、防范风险基金、信用保障基金等来化解债务。

（三）省级政府在化解市县等基层隐债风险方面承担主体责任。在隐性债务化解的过程中，省级政府将承担主体责任，这是自第一轮债务置换开始便已经确定的基本原则，而本轮债务置换应进一步给予了明确。一是中央一直所主张的“谁家的孩子谁抱”中的“家”应指的是“省级政府”，即省级政府在化解市县等基层隐债风险方面要承担主体责任，并视情况承担兜底责任（和社会稳定有关）。二是省级政府在承担上述责任的同时，也意味着省级政府需要统筹全省资金资产资源，其对市县等基层的主导力度会增强。整体逻辑上，现在的城投危局本质上还是地方与中央的博弈。

（四）争取化债政策资源置换是目前各地的最重要任务。从本轮债务置换已经披露的信息来看，置换仍是可选路径，即通过发行地方政府债券（利用余额与限额之间的空间）对部分城投隐性债务置换。这意味着，在地方政府债务压力逐渐加大的背景下，中央层面最终选择出手以重建信心，即预期更为重要。

四、应对债务风险需要标本兼治事实上，债务风险的大小不取决于债务规模，而要看未来的偿还能力，中长期来看，如何将债务资金转化为高质量资产、增强偿债能力，使隐性债务水平与地方政府的承债能力形成良性循环才是最关键的。主要可以从一下几个方面着手。

（一）债务重组解决方案为“以时间换空间”。《关于2022年中央决算的报告》：“督促省级政府加大对市县工作力度，立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平”。“以时间换空间”目前看仍是解决城投债务问题的基本原则，这意味着对于相当多的高债务地区而言，“永续性质”的展期可能是必要选择。

（二）守住不发生系统性风险的底线。总的来说，地方隐性债务化解的方向是比较明确的，当前城投债务压力已经处于临界点上，在地产行业危机持续发酵的背景下已经变得非常迫切，而地产与城投的解决思路都是以时间换空间。从这个角度来说，地产行业与城投领域的系统性风险应不会同时爆发，原则应是先解决地产，再解决城投，即在解决地产行业的危机之前中央应不会允许爆发城投的系统性问题（当然不排除城投债务危机的局部发酵）。

（三）降低债务化解成本和提升投资效率是关键。货币政策仍将继续创造比较友好的环境，为债务风险化解创造条件，也即未来较长一段时期货币政策最主要的目标应是帮助降低财政及金融体系化解债务风险成本。同时，在隐债化解的过程中，提升投资效率，有效盘活地方政府所拥有的各类资金、资产和资源显然也是政策努力方向。

（四）转变发展方式、理顺政府职能和财税体制。就要从根本上解决政府职能规模与边界，要彻底解决近乎无限责任政府问题。改变债务--投资驱动模式，提振内需，加快科技创新、提高全要素生产率。从根源上摆脱对债务经济的依赖。进一步理顺央地、省以下事权与财权，加快制定《政府间财政关系法》把前一个时期的改革成果，以法律形式规范固定下来，加快形成“权责匹配、财力协调、区域均衡”的央地财政关系。

（五）加强地方债违规问责。建立地方债“终身问责、倒查责任”机制。调整优化政府投资项目决策和立项管理办法，对市县重大政府投资项目实行资金来源提级审核。将地方债纳入了政绩考核，将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计。

事实上，化解地方债务风险首先要控增量、减存量，进一步压降隐性债务。其次，需要调整地方债务的结构，降低债务成本和拉长债务久期。最后，为维护地方金融生态，政府也可以通过设立化债基金等形式帮助解决隐性债务短期流动性危机。（作者单位系中原银行研究规划办（博士后工作站））